规范透明促PPP高质量发展——
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16万亿元大市场迎来新规
近日，财政部印发《关于进一步推动政府和社会资本合作(PPP)规范发展、阳光运行的通知》，从做好项目前期论证、推动项目规范运作、严防隐性债务风险、保障项目阳光运行四个方面进一步规范PPP发展路径。
近年来，我国PPP发展迅速，已成为超16万亿元的大市场。专家认为，促进PPP规范发展、阳光运行，有利于扩大有效投资，稳定经济发展基本盘，提升政府监管能力和服务水平，促进公共服务提质增效。
推动项目规范运作
最新数据显示，今年以来，全国PPP综合信息平台管理库新入库项目481个，投资额8437亿元。自2014年以来，累计入库项目超过1万个，投资额达16.6万亿元，累计开工建设项目和投资额占入库项目数、投资额的比例均为约65%，覆盖交通运输、水利建设、生态建设和环境保护、养老等诸多领域。
“经过多年实践探索，PPP模式在我国已经初步成熟，在稳投资、扩内需、畅循环、促增长方面发挥着积极作用。规范发展、阳光运行，是我国PPP事业迈上新台阶、转向高质量发展新阶段的内在要求。”清华大学中国发展规划研究院常务副院长董煜说。
今年4月份，中央财经委员会第十一次会议明确提出，要推动政府和社会资本合作模式规范发展、阳光运行，引导社会资本参与市政设施投资运营。
规范发展需要把好“事前”关，充分做好项目前期论证。如何把握PPP模式的主要适用范围？《通知》明确，对于属于公共服务领域、需求长期稳定、回报机制清晰、收益水平合理、具有运营内容的项目，可采用PPP模式实施，优先实施具有强运营属性、具有长期稳定经营性收益的项目。同时，项目实施机构应会同有关方面依法依规做好项目规划、立项、用地、环评等前期工作，科学编制项目实施方案。
“强调做好项目前期论证，有利于引导政企双方科学合理决策。《通知》要求地方政府应科学把握PPP模式的适用范围、科学编制项目实施方案等，通过充分做好项目前期论证工作以持续增强政企双方在项目决策方面的科学性、严谨性和规范性。”北京市中伦(上海)律师事务所合伙人周兰萍说。
在推动PPP项目规范运作方面，《通知》也作出一系列明确要求。比如，对于社会各界广泛关切的PPP项目社会资本资质问题，《通知》明确地市级、县区级地方人民政府实际控制的国有企业(上市公司除外)可以代表政府方出资参与PPP项目，但不得作为本级PPP项目的社会资本方。专家认为，明确此项要求，一方面，从PPP改革发展理念出发，防止PPP走偏变异，坚持“做真PPP”和“真做PPP”；另一方面，有利于防范地方财政风险，避免本级财政出现“自我循环”。
注重加强风险防控
值得关注的是，《通知》再次强化“10%红线”的重要性。各地必须严守每一年度本级全部PPP项目从一般公共预算列支的财政支出责任不超过当年本级一般公共预算支出10%的红线。
统计显示，目前全国2763个有PPP项目在库的行政区中，2729个行政区PPP项目合同期内各年度财政承受能力指标值在10%红线以下。其中，2034个行政区财承占比低于7%预警线，1574个行政区低于5%；有34个行政区超10%。总体看，财政支出责任处于安全区间。
董煜认为，进一步加强财政承受能力管理，不仅有助于推进地区中长期财政规划，也有助于全局性把握地区财政承受能力总体水平和跨期平滑情况。
PPP项目合同是约定政府方和项目公司(社会资本)权利义务的核心，《通知》延续既有政策口径，并进一步要求地方财政部门应会同有关方面严格做好本级PPP项目合同审查，合同及相关补充协议中严禁约定由政府方或政府方出资代表向社会资本方回购投资本金、承诺固定回报、保障最低收益、承担社会资本方投资本金损失、承担项目融资偿还责任以及以其他名股实债方式融资等兜底条款。同时，严禁通过签订抽屉协议、阴阳合同等方式规避监管。
深化PPP项目预算管理，有利于加强财政收支规范，切实强化政府履约保障。《通知》要求，PPP项目政府方应全面深化预算管理，将PPP项目合同约定承担的股权投资、运营补贴等财政支出责任，以及取得的资产权益和特许经营权转让收入、股息、超额收益分成、社会资本违约赔偿等收入全面纳入预算。
专家认为，做好项目合同的前置审核与监管，有助于保障PPP全生命周期规范实施。“《通知》强调加强对项目质量的抽查和复核，对此地方政府和社会资本都应高度重视，无论是在前期方案设计还是合同签订和履约环节都应当严格遵守政府债务管理规定，准确把握政策‘红线’。”周兰萍说。
保障项目阳光运行
“阳光运行”有利于对各方形成有效监督与约束，促进优化市场营商环境。在保障PPP阳光运行方面，《通知》则持续推动项目信息公开，强化财政承受能力动态监测和信息公开监督管理。
《通知》要求，地方财政部门应依托全国PPP综合信息平台，加快推动PPP项目全生命周期信息公开，压实项目各参与方信息公开责任，强化项目信息动态更新，真实、完整、准确、及时反映项目实施进展情况，保障社会公众知情权。
“加强信息公开，有利于增强市场透明度、降低交易成本、提高资源配置效率，切实推动PPP项目行稳致远。”董煜说。
对于各参与方关注的地方财政承受能力状况，《通知》提出，省级财政部门应组织辖内市县财政部门定期、据实做好入库PPP项目的财政支出责任数据和本级财政一般公共预算支出数据更新，动态反映PPP项目财政支出责任情况，增强监测预警，以客观呈现地区财力，便利投融资决策。
“作为一项有力监管手段，财政部PPP项目库在推行规范和信息公开方面起到了举足轻重的作用。特别是对于入库项目财政支出责任数据和本级财政一般公共预算支出数据更新，以实现对于PPP项目财政支出责任情况的动态反映，能够更好地发挥地方财政支出责任的监测预警作用，也能够从侧面反映地方政府的诚信履约能力，督促政府维护良好的营商环境。”周兰萍说。
曾金华