“财政收支压力越大，财政体制改革的动力就越足。”这是业内人士的普遍共识。2018年9月份，中共中央、国务院出台《关于全面实施预算绩效管理的意见》提出，力争用3年至5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。受经济下行压力挑战和新冠肺炎疫情冲击，这一“花钱必问效”的改革也获得了更多提速动力。两年来，这一重要改革取得哪些成效，还存在哪些困难和挑战，该如何应对？经济日报-中国经济网记者就相关话题采访了有关部门负责人和业内专家。
从理念到行动
“今年重庆计划对29个项目和政策实施评价，涉及资金超240亿元。截至目前，重庆的重点评价已涵盖扶贫、科技、教育、环保、产业发展等多个领域。”重庆市财政局有关负责人表示，全面实施预算绩效管理改革以来，重庆市把重点绩效评价结果与优化调整政策和项目支出结构挂钩，2019年通过重点绩效评价，停止政策1项，调减专项资金1项，涉及资金5.5亿元。
与重庆一样，各地预算绩效管理改革正抓紧提速扩围。比如，辽宁省财政厅委托第三方机构，对2019年重大项目实施重点绩效评价，涉及项目18个，较上年增加11个；涉及资金26.4亿元，较上年增加8.8亿元。再如，河南省郑州市2019年明确提出开展事前绩效评估，将评估结果作为申请预算的必备要件，2020年预算编制新增500万元以上项目政策全部开展事前绩效评估，进一步从源头上提高了预算编制的科学性和精准性。
“经过两年改革实践，全社会‘从让我有绩效到我要有绩效’的理念和意识基本养成，注重财政资金配置效能制度体系不断健全和完善，重点项目绩效评价和部门整体绩效评价范围逐步拓宽，绩效评价报告报送同级人民代表大会参阅已形成规范，政府新理财思想的公信力进一步提升。”中国财政科学研究院研究员王泽彩说。
“目前，各级政府和相关部门已经初步树立绩效理念，‘花钱必问效、无效必问责’已经成为工作理念和行动准绳。”中国人民大学政策科学研究中心主任俞明轩表示，改革带来的变化看得见、摸得着，如主动向同级人大报告、向社会公开预算绩效等，既回应了社会关切，加强了社会监督，还提升了财政服务效能。
挑战依然存在
通过两年时间的不懈努力，全面实施预算绩效管理取得了明显成效。但是，改革过程中仍有不少难题和挑战亟待解决。“比如，还存在事前绩效评估制度不健全；成本定额标准、财政支出标准和公共服务标准不够统一；在政府层面、部门层面、任务层面、项目层面上，绩效和预算横向匹配和纵向衔接不紧密；权责对等、激励相容的预算绩效管理机制不完善等问题。”中央财经大学政府管理学院教授曹堂哲说。
王泽彩认为，近年来财政部门不断加强绩效目标管理和绩效自评，实现了绩效目标编报和绩效自评从无到有的跨越，但绩效目标填报不科学、不规范，绩效自评质量不高等问题依然存在。
同时，多位在基层财政部门从事绩效评价工作的有关负责人表示，相关改革落地基层时，存在方方面面的挑战。特别是有些地方的绩效管理仅停留在预算管理、财务管理层面，将“绩效评价”片面理解为财政部门开展的财务检查、会计核查，未将绩效管理压力传导至业务岗位和资金使用终端，导致绩效管理工作流于形式。
“全面实施预算绩效管理对预算绩效评价提出了新要求和更高标准。”俞明轩认为，目前有多项要求或标准亟待明确和解决，包括如何科学设置绩效指标有待统一认识；怎样健全重点民生领域、重大支出政策的绩效评价机制等。
聚众力谋共赢
财政部于2018年发文要求，到2020年底中央部门和省级层面要基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，既要提高本级财政资源配置效率和使用效益，又要加强对下转移支付的绩效管理，防止财政资金损失浪费。要顺利实现这一目标，还需要加大合力推动改革。
“在疫情、财政收支矛盾加大等因素影响下，预算绩效管理要从目标管理模式向直接型绩效预算模式转变。”曹堂哲表示，要进一步将事前绩效评估直接与项目立项、入库和预算安排挂钩。同时，基于成本核算和成本效益分析分配预算，做实成本、质量和效益考核指标，推动全成本预算绩效管理，实现成本定额标准、财政支出标准和公共服务标准相统一。
财政部在2020年立法工作安排中明确提出，对预算绩效管理等领域开展立法研究。对此，王泽彩表示，启动研究预算绩效立法是深入推进预算绩效管理改革的重要着力点，将使这项重要工作实现有法可依，进一步增强绩效管理的公信力。
“要加快健全完善分行业、分领域、分层级预算绩效评价指标体系，成熟一个推出一个。优先出台农业、科技、教育等法定支出，以及政府债务、精准扶贫等重点支出评价指标体系，推动预算绩效评价工作高质量发展。”王泽彩说。
值得注意的是，增强新技术应用，也是业内人士的共识。对此，俞明轩建议，要把握数字化、网络化、智能化融合发展契机，充分运用新一代人工智能技术，促进相关信息互联互通，逐步实现预算绩效信息横向可比较、纵向可追溯，提升预算绩效管理水平和能力。(经济日报-中国经济网记者 董碧娟)